从审批到备案

　　从PE的历史来看，英美等国家从未有专门的立法对其进行监管，而是主要依靠行业自律和专业出资人对管理者加以识别和约束。

　　“在中国，PE需要一个‘户口本’，”一位长期从事PE研究的人士解释称，“比如向国有机构融资，一般都需要有个政府部门背书。”

　　事实上，很多PE从业者都希望政府部门——无论是哪个部门，尽快制定规则，以获得一个“身份”。

　　在中国，获得“身份”的路径有很多。从中国大型PE的设立和融资实践看，渤海产业基金获国务院特批成立，另有九只产业投资基金获得发改委特批；而鼎晖、弘毅和另外七家基金管理团队是注册成立之后再到发改委备案。另外，还可以采用信托、直投的模式从银监会、证监会处获得许可。

　　今年4月，发改委给七家基金管理团队进行了备案。

　　其具体操作过程是，管理团队首先设立基金管理公司，在完成工商注册之后提交相关的资料至发改委备案。备案完成之后，基金管理团队开始募集工作，并且在完成募集之后再将基金的情况报送至发改委备案，实际上是两次备案。

　　发改委最后上报的《暂行办法》中采用的是备案制，其程序与前述七家基金备案的方式一致。但本着抓大放小的思路，备案对象仅限于融资规模达到5亿元的基金，没有备案的则不可冠名为“股权投资基金”。

　　目前，市场上大多数PE都达不到5亿元的资金管理规模。

　　发改委的这一思路也是几经调整，发改委内部对到底实行审批、核准还是备案，都有过不小的争议。

　　在2007年起草《产业投资基金管理办法》时，各方关注的焦点仍然在于金融机构、社保基金的资金能否进入产业基金，以及相应的审批程序应如何设计。

　　“当时人民币基金刚刚起步，从发起设立到资金募集，都存在重重困难。发改委和PE界人士，均希望能够通过规则的制定，将这些问题一并解决。”一位在2007年参与过调研活动的人士对《财经》记者说。

　　参与研讨各方形成的想法是，由发改委与中国人民银行、银监会、证监会、保监会、国资委、国家工商行政管理总局、国家税务总局等相关部委组成一个指导小组，由后者审批基金的成立，并对基金管理人资格等进行核准。

　　这意味着，对产业基金的监管权，将由发改委一家，转至多部委的指导小组，且对于基金和基金管理人的审批将并重进行。

　　上述政府部门和业内人士进行了多番研讨，但始终不能达成一致。这种思路也被实践否定。一方面，“一行三会”等监管机构对其下辖金融机构是否应该以及如何进入PE领域态度不一；另一方面，政策制定者发现，PE的融资瓶颈从根本上说在于出资人。

　　“发改委特批了九家产业投资基金，总规模上千亿元，但经过近两年时间，绝大多数基金尚未融到资金。可见在大型基金的融资问题上，出资人对基金管理者的制约力量比行政审批更大。”发改委的有关人士曾表示。

　　备案何为

　　2006年3月1日起实施的《创业投资企业管理暂行办法》，就是采用备案制的办法。

　　其中规定：“在国家工商行政管理部门注册登记的创业投资企业，向国务院管理部门申请备案。在省级及省级以下工商行政管理部门注册登记的创业投资企业，向所在地省级（含副省级城市）管理部门申请备案。”

　　截至2009年4月，各地共有409家创投企业在发改委备案。业内人士分析，创投企业的备案动力主要在于，国税总局对创投企业有一些税收优惠政策，而享受这些政策的条件之一，就是要在发改委备案。

　　本次《股权投资基金管理暂行办法》也是要求基金管理人根据工商注册的属地原则向各地的主管部门备案，如果在国家工商总局注册的，则到发改委备案。

　　《暂行办法》何时能够出台并不明确，但是寻求在发改委备案已经成为人民币PE基金的一个新趋势。这趋势背后的动力，来自PE基金对政府背书的渴望。

　　经国务院批准，2008年4月，财政部、人力资源和社会保障部同意，全国社保基金投资经发改委批准的产业基金和在发改委备案的市场化股权投资基金，总体投资比例不超过全国社保基金总资产（按成本计）的10％。

　　在缺少合格机构投资者的中国PE行业中，在发改委备案进而谋求来自社保基金的投资，几乎成为管理人募集大型人民币基金的必由之路。

　　“社保需要发改委备案，其实是希望在程序上免责。他们在投资的时候其实是按照非常严格的程序进行尽职调查，这种典型的机构投资者作为PE出资人，有鉴别和辨识能力，并且做好了承担风险的准备。”一位正在谋求从社保募集资金的PE管理人说。

　　他表示，“发改委曾经想过要通过制定这个政策协调大型国企和金融机构对投资PE的政策，但现在看来这并不现实。”

　　经过几年的观察，“一行三会”对下辖机构进行PE投资的态度已经明晰。《商业银行法》明文规定银行不可以进行股权投资。

　　虽然各家银行在香港的机构已经开始涉足股权投资领域，但此前工行、建行和中行曾计划取道各自在香港的投资机构入股京沪高铁项目，被银监会叫停。银监会态度之严厉可见一斑。

　　证监会也积极推动券商直投业务，取得资格的券商可以将一定比例之内的资本金投资于未上市公司股权。

　　保监会已经获得国务院批准，保险资金可以投资未上市股权，但会以试点的方式谨慎推进。保险业正等待相关细则的出台，目前透露出来的消息是以自行管理投资基金为主。

　　发改委的相关人士则表示，《暂行办法》并非旨在为大型PE融资助力。各家机构投资者如何评价PE这种投资类别或是如何甄选投资管理人，都应该自主决策，有无备案并不是投资的前提。

　　不过，细数目前国内的大型人民币基金，不是经过发改委特批，就是在发改委备案，这种“路径依赖”的现象一旦形成，也很可能会影响日后中国PE行业的发展方向。

　　“未来PE行业发展了，备案与否也许不再直接左右融资结果，但《暂行办法》也许真的会成为行业标准。”一位曾参与《暂行办法》制定的人士这样说。